黑龍江省高級人民法院主辦

 

涉林刑事附帶民事公益訴訟相關問題研究

——從近年法院生效涉林裁判文書來考察

  發布時間:2019-07-03 10:33:56


    十八屆五中全會將綠色發展作為五大發展理念之一,并提出了明確的綠色發展目標、具體要求和重大舉措。林區資源的保護則首當其沖,占有絕對地位,對近年涉林相關案件的研究則顯得尤其重要,涉林犯罪案由主要包括非法占用農用地罪、盜伐林木罪、濫伐林木罪。從2015年1月至2019年1月1日止裁判文書網公布的一審生效判決文書中,非法占用農用地罪案件9284件,提起附帶民事訴訟的案件有206件;盜伐林木罪6560件,提起附帶民事訴訟210件;濫伐林木罪為20003件,提起附帶民事訴訟129件。本文試從近年來法院生效的裁判文書中考察涉林刑事附帶民事公益訴訟原告人、法律適用、責任形式等現狀進行探討。

    一、涉林訴訟附帶民事訴訟原告人情況

    涉林附帶民事訴訟原告人在司法實踐中通過對我國國情的把握確定“適當利害關系”的具體范圍,既反應公眾保護社會公眾權益的迫切要求,又能將擴張的主動性掌握在國家立法機關手中,以防止“濫訴”的出現。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱〈解釋〉)規定了可以提起訴訟的機關和組織也即原告人資格。涉林民事公益訴訟的原告資格問題,是近幾年來在涉林民事公益訴訟司法實踐中時常困擾法官們的一個實際問題。問題主要出在對環境保護法第五十八條中“專門從事環境保護公益活動”的理解。其實,《解釋》第四條已經解釋得非常清楚,為何依然出現此類問題?主要還是涉及對“專門從事環境保護公益活動”的正確理解。如何認定一個社會組織是否屬于專門從事環境保護公益活動的社會組織,主要考察兩點:一是社會組織章程確定的宗旨;二是社會組織的主要業務活動范圍。

關于涉林附帶民事訴訟的原告資格,基本圍繞著四類主體來進行:檢察機關、特定的具有環境保護和監督管理職能的行政機關、社會團體、公民。我們分析一下四類主體在涉林民事公益訴訟原告資格:

    1.檢察機關。在涉林三類案件中,檢察機關作為原告人提起附帶民事訴訟的占絕大比例,究其原因,多數因為國有管理人沒有訴訟經驗,責任心不強,過多地依賴公訴機關,認為公訴機關代表國家,國家利益受到損害,理應由檢察機關主張,他們也就坐享其成。如(2015)金陽刑初字第12號案件金陽縣人民檢察院以金檢公訴刑附民訴(2015)2號刑事附帶民事起訴書提起附帶民事訴訟,就是基于“2015年3月26日金陽縣派來鎮官家梁子村委會證明:經金陽縣派來鎮官家梁子村及木爾池組村組干部研究并提經群眾討論通過,不以原告人的身份提起刑事附帶民事訴訟的請求”。還有檢察機關代表受害人提起訴訟的,如(2016)云3422刑初13號附帶民事訴訟原告人為德欽縣云嶺鄉念果村民小組。德欽縣人民檢察院以被告人此某的行為致使集體財產遭受損失為由,代表德欽縣云嶺鄉果念村委會巴里達村民小組以德檢刑附民訴﹝2016﹞1號刑事附帶民事起訴書向法院提起附帶民事訴訟。

    世界各國普遍將檢察機關作為提起公益訴訟的特設機關。無論是在大陸法系國家還是英美法系國家,檢察機關都作為“最高法律秩序和道德的代表者”,以保護公益和維護法律為依據,對民事爭執和經濟糾紛進行干預。我國現行立法雖未規定檢察機關可以提起民事公益訴訟,但一方面,我國立法賦予了檢察機關提起或參與民事公益訴訟的權利(《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》)。另一方面,從現實看,檢察機關提起民事公益訴訟在實踐中已屢屢嘗試,并多有成功案例出現。如出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第45次會議通過,高檢發釋字[2015]6號),在《最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》中“至2016年9月,各試點地區檢察機關在履行職責中發現公益案件線索共2982件,辦理公益訴訟案件1710件,其中辦理訴前程序案件1668件、提起訴訟案件42件。”這說明了檢察機關的嘗試取得了相當的經驗。檢察機關是我國的法律監督機關,具有代表國家提起刑事公訴的權力和對民事及行政訴訟活動的監督權。檢察機關既有人力和財力的優勢,也有較強的訴訟對抗能力,由其提起或參與民事公益訴訟將更能完成立法賦予的公眾利益保護神的角色。另外檢察機關在提起涉林附帶民事公益訴訟時,關于誰是判決賠償損失的權利人即是賠償給國家還是賠償給某一機構或組織,實踐中并無統一定論。如(2015)沐川刑初字第38號附帶民事訴訟原告人為沐川縣人民檢察院,而法院判決被告人邱某某賠償被害單位沐川縣五馬坪工作小組辦公室經濟損失共計人民幣八百五十元;(2015)祿刑初字第73號祿豐縣人民檢察院以原告人身份提起附帶民事訴訟,法院判決由被告人羅某某賠償附帶民事訴訟原告人祿豐縣一平浪鎮舍資村委會海孜云村小組林木損失人民幣1503元;(2016)閩0481刑初464號附帶民事訴訟原告人為永安市人民檢察院,而審理過程中,被告人管某和永安市林業局達成生態公益補償協議,法院最終判決:被告人管某應賠償國家生態損失,即在本判決生效后按《生態公益補償協議書》規定的期限,在林業行政主管部門統一劃定的生態公益林地植苗造林,面積為0.685畝,所造林木應達到國家或福建省地方造林標準所確定的要求。從上面的案例可以看出,受償人有的是集體經濟組織,有的是某一行政機關的內設機構。筆者認為這都是不科學的,因涉林公益訴訟,生態效益是巨大的,國家為治理環境投入了大量財政資金,該受償權利應歸國家所有。

    2.特定的具有環境保護和監督管理職能的行政機關。如前所述,根據我國有關法律規定,特定環境行政機關可以以公眾受托人和國家環境資源所有權代表人的身份,直接對侵害公眾或國家環境資源權益的行為提起民事訴訟,由于其并不是涉林侵權的直接受害者和訴訟的受益者,由其代為行使訴權而提起的涉林訴訟只能是環境民事公益訴訟。所以,特定的具有環境保護和監督管理職能的行政機關也應具有涉林民事公益訴訟原告資格。例如(2015)福刑初字第3號附帶民事訴訟原告福海縣林業局、(2015)白林刑初字第22號附帶民事訴訟原告人白河林業局、(2015)海刑初字第87號附帶民事訴訟原告人勐海縣林業局、(2015)壤塘刑初字第14號附帶民事訴訟原告人阿壩藏族羌族自治州壤塘縣環境保護和林業局等等。特定涉林資源機關作為涉林民事公益訴訟原告,有很多優勢。有利于事故的及時處理,有利于國家得到足夠的賠償,也有利于賠償費用的合理利用等。現實狀況下,有的行政機關與管理機關在業務范圍上存在著交叉重疊,涉林民事公益訴訟原告人的地位很難確認,導致部門之間的爭執或推諉;在目前國家法治環境下,其責、權、利不統一,賦予其涉林民事公益訴訟職能后,在涉林案件中僅有1.06%的案件提起了附帶民事訴訟,其行使的積極主動性不高。隨著我國經濟發展進入新常態,黨中央的決策對推進生態文明建設作出了專門部署,強調建立系統完整的生態文明制度體系,同時人民群眾的新期待也促進涉林公益民事訴訟發展,保護森林資源就是保護環境。

    3.特定社會團體。特定社會團體主要是指相關社會公益組織,根據《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》的規定,在民政部門登記的非營利性社會組織目前只有社會團體、民辦非企業單位以及基金會三種類型,如環境保護各類協會和社團等。社會公益組織毫無疑問具有提起涉林民事公益訴訟的主體地位,并且可以在專業知識、資金力量等方面彌補個人力量的不足,可以造成較大社會影響,相比于個人的干預,其效果會積極得多。但在近年的涉林訴訟中,未查到有社會組織參與訴訟的案件。

    4.有關公民、法人或其他組織。如(2016)云3422刑初13號附帶民事訴訟原告人德欽縣云嶺鄉念果村民小組、(2017)湘1322刑初150號 新化縣曹家鎮青云村第六村民小組。特定國家機關和有關社會公益組織都可以提起涉林民事公益訴訟,但仍然難免有無人起訴的情況。賦予對森林公共利益受損有切身體會的公民、法人或其他組織公益訴權,能最大限度地發動公眾力量制止違法行為,保護公共利益。當然,從實踐和相關制度來看,公民、法人或其他組織作為原告有很大的局限性,如經濟實力不強,專業性不夠等等,往往即使勝訴也不足以對侵權行為進行制裁。

    因此,不宜將公民、法人或其他組織作為民事公益訴訟的一般主體,而應作為補充主體。只有在檢察機關、有關的環境行政機關、公益性組織沒有提起民事公益訴訟時,公民、法人或其他組織才能直接向法院起訴。同時,這也是為了避免公民濫用訴權造成司法資源的浪費以及對無辜被告的侵害。

    5.涉林附帶民事訴訟中的律師。律師作為我國法律職業中的一個重要組成部分,法律賦予了他們一些其他組織和個人不具有的權利,他們的既得利益也是巨大的,應該促使其承擔一定的社會公益職能,才能平衡社會關系。因此,律師應當參與到環境民事公益訴訟中來,可以以律師事務所的名義參與到的公益訴訟中來,國家司法管理部門對參加的律師提供適當的補貼并進行精神獎勵。但在涉林附帶民事訴訟案件中,還未有律師參與到附帶民事公益訴訟原告人中來。

    二、法律適用

    絕大多數判決書引用了《中華人民共和國民法通則》第一百零六第二款、第一百一十七第二款的規定,也有引用《中華人民共和國侵權責任法》第六條、第十五條,如(2017)云3324刑初12號案件;有同時引用《中華人民共和國環境保護法》第六十四條、《中華人民共和國侵權責任法》第十五條,如(2015)港環刑初字第00004號案件;有引用《中華人民共和國侵權責任法》第二條、第十九條,如(2015)沙刑初字第291號案件;有同時引用《中華人民共和國民法通則》第一百零六條第二款,第一百一十七條第二款,《中華人民共和國森林法》第三十九條,如(2015)香刑初字第75號案件。

從《中華人民共和國民法通則》第一百零六條第二款、第一百一十七條第二款;《中華人民共和國環境保護法》第六十四條;《中華人民共和國侵權責任法》第二條、第六條、第十五條、第十九條;《中華人民共和國森林法》第三十九條可以看出,都含有民事責任的規定,但從法院判決適用上看,有的判決不引用民事法律;有的引用了,也各式各樣,不統一。筆者認為,《民法通則》相對于其他法律屬于一般法,其他法律屬于特別法。特別法優于一般法,是法律適用的基本原則。之所以要實行“特別法優于一般法”,是因為特別法一般是針對特別人、特別事或特別地域而專門制定的,它的內容是一般法所沒有涉及或一般法雖有涉及但較原則、籠統、抽象,因此,在針對有關人、事、地區時,要適用特別法,而不適用一般法。當法官裁判案件時,遇一般法與特別法均有規定的事項時,應當優先適用特別法的規定。就涉林民事公益訴訟的法律適用問題,《森林法》第三十九條規定了“盜伐森林或者其他林木的,依法賠償損失;”該規定應是民事賠償的法律依據,法官應優先適用《森林法》、《環境保護法》的規定,其次再選擇適用《侵權責任法》,再次選擇適用《民法通則》的規定。

     三、民事責任的形式

    在附帶民事判決責任承擔方式有直接判決被告人賠償損失的,如(2014)布刑初字第53號2014年7月23日新疆農林牧司法鑒定中心司法鑒定意見書及2014年12月19日鑒定補強意見書:證明被告人徐某非法占用1190畝灌木林地,給國家造成損失共計8290730元;(2015)白林刑初字第22號依據縣級林業主管部門審查確認的使用林地現場查驗報告中的林地地類,屬一般公益林。按照財政部、國家林業局財綜(2002)73號的規定,一般防護林及特種用途林林地植被恢復費每平方米收取8.00元計算,0.9702公頃等于9702平方米,其恢復費用為9702.00×8元=77616.00元;(2016)川3422刑初47號經木里縣發改局價格鑒定中心鑒定,被告人旦珠某某砍伐的云南松價值人民幣3334.00元,判決被告人旦珠某某賠償因盜伐林木造成的國家財產損失人民幣3334.00元。以補種方式判決被告人案件:(2016)吉7503刑初46號判決被告人臧某某于2017年春季在白河林業局春雷林場或白河林業局指定的區域內補種水曲柳造林苗木1245株,規格為S2-0;(2017)云3324刑初12號限被告人李某某于2018年3月31日前在貢山縣丙中洛鎮秋那桶村委會臘它底公路沿線種植厚樸樹200棵,確保全部成活,并管護三年;(2017)川0421刑初84號判決責令被告人曲么阿立在其砍伐地點栽種樹木25株,保證存活并管護三年;(2017)閩0426刑初107號判決被告人謝寶慶、謝樹興、江邦平應分別公益植樹1畝;(2017)閩0426刑初71號判決被告人楊珍江應公益植樹1畝;(2015)瓊山刑初字第385號判決被告人冼某在本判決發生法律效力后一個月內在盜伐區域補種14棵桉樹和13棵馬占相思樹,確保成活;(2015)萬法環刑初字第00073號判決被告人隆運成在案發地補栽杉樹56株;(2015)永刑初字第123號判決被告人陳某甲應賠償國家生態損失,即在本判決生效后一個月內在林業行政主管部門統一劃定的生態公益林地植樹造林,面積1.33畝,所造林木應達到國家或相關行業標準所確定的要求。

    從上述判決中可以看出,關于責任承擔方式,法院對涉林附帶民事訴訟判決以被告補種保證存活并管護三年、公益植樹多少或賠償損失為主,但判決如何執行,這也是困擾法院涉林刑事附帶民事訴訟案件實際數量的一個重要因素;關于賠償損失的評價,有的依據“價格認證中心”的鑒定,有的依據“司法鑒定”,有的依據“財政部、國家林業局財綜(2002)73號”文件規定,這些規定都沒有考慮生態損害。因此應探索適合執行的機制,采取生態補償救濟,對涉林違法行為在施以刑罰的同時,強制犯罪分子對損毀的林木進行補栽、對破壞的環境予以恢復。但也不能一概而論,對罪犯適合補植的可判其進行補植并確定監管機關,對沒有種植能力或不愿補植的,可根據有關機關進行核算判處其承擔賠償責任,無論哪種方式,都應將生態效益考慮進去。由于環境具有經濟價值、生態價值、潛在價值等多重價值屬性以及公益訴訟的特殊性,環境損害賠償的范圍、數額、支付方式等比較復雜,應盡快研究出一個切實可行的方案。

    四、涉林附帶民事訴訟的調解

    《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條明確規定,在辦理環境民事公益訴訟案件中可以采用調解方式。大量刑事附帶民事訴訟都能在刑罰判決前進行調解,如(2015)壤塘刑初字第14號附帶民事訴訟原告人阿壩藏族羌族自治州壤塘縣環境保護和林業局。在審理過程中,被告人謝某某某、澤某就附帶民事部分與附帶民事訴訟原告人當庭達成賠償協議,二被告人自愿共同賠償附帶民事訴訟原告人經濟損失2894元,各補種冷杉幼苗70株。但在涉林民事公益訴訟案件中適用調解方式,需要認真把握以下兩點:一是對社會公共利益的保護不能僅僅寄希望于通過單一途徑或單一方式,多元矛盾糾紛解決機制不失為另一種有效選擇;二是鑒于該類公益訴訟的性質,應當強化監督,法院不僅要對調解協議依法進行公告,聽取社會公眾的意見和建議,且公告期滿后還要進行認真審查,認為調解協議或者和解協議的內容不損害社會公共利益的,才可以出具調解書。

    五、涉林附帶民事訴訟生效法律文書的執行

    涉林民事公益訴訟涉及的受害人應是國家生態環境和具體林木管理使用人,所以即使裁判生效后被告自愿履行,也往往難以操作,應當指定該類案件的執行機構,在執行機構的主持和監督下履行法律文書確定的義務。所以環境民事公益訴訟的裁判發生效力后,應當納入民事強制執行的移送執行案件范圍,由法院直接交付執行機關執行,以達到快速制止侵權行為,保護環境公共利益的目的。

 
 

 

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